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文章來源: 閱覽次數:2423 次 發布者:發布時間:2004/10/19  打印本頁
公證:解決拖欠頑癥的利器?

  ——在清欠中對還款協議賦予強制執行效力公證的思考 


  為積極響應國務院提出的爭取用2~3年時間基本解決建設領域拖欠工程款問題,北京市從去年3月份起由市建委牽頭組織,各級政府部門緊密配合,通過經濟、行政、法律等多種手段全面啟動了清欠工作。去年清回工程款100.17億元,今年前6個月又清理欠款71.23億元,已充分證明了運用市場和行政手段在解決拖欠工程款方面確實發揮了重要的作用。與此同時,我們也認識到一些問題,工程結算難,簽訂還款協議難,將還款協議落實到實處更難。筆者在具體從事清欠工作中得到很多感悟,特別是對如何確保還款協議落到實處這個問題進行了如下思考。 
  思考之一  部分施工單位寧愿通過政府協調解決欠款問題,而不愿采取仲裁、訴訟等手段,解決欠款進入一個“誤區”。 
  《中華人民共和國合同法》規定,建設單位和施工單位雙方簽訂的《施工合同書》要約定爭議的解決方式,或是通過仲裁,或是向有管轄權的人民法院提起訴訟。北京市的施工企業積極采取多種市場、經濟手段解決拖欠問題,但是從統計的情況看采用訴訟、仲裁等法律途徑解決的只占7%。既然合同文本對雙方都有約束力,那么為什么施工單位在合法債權得不到實現的時候不愿意按照合同約定的救濟手段解決糾紛,反而要尋求政府出面幫助解決呢? 
  筆者通過對一年來清欠工作的理解和對大量拖欠實例的分析,認為施工單位不愿采用法律途徑解決欠款是有原因的。首先,債權人通過訴訟方式追索欠款耗時長。列幾個簡單的數字,從案件立案到開庭再到一審判決的做出至少要6個月的時間,很多的建設單位故意拖延付款時間將案件拖入二審;對施工單位來說,到二審判決又是漫長的3個月;案件勝訴后進入執行程序,從申請執行到執行完畢也至少要6個月到1年的時間。同時訴訟的成本高。除去必要的案件受理費、律師代理費、執行費用外,如果施工單位需要申請證據保全、財產保全的時候,還要提交保全費用,另外還有拍賣費等更多的費用。因此往往在執行之后,施工單位從法院拿到的款項所剩不多。再次,執行難也成為施工企業普遍反映的問題。部分建設單位采取抽逃資金,將應還款項挪做他用等方法來逃避或拖延還款,施工單位的利益難以保障。最后,難過人情關也是制約和限制施工企業采用法律途徑解決欠款的主要因素。 
  基于以上原因,作為債權人的施工單位出于節約時間、降低成本的考慮,往往不愿采用法律規定救濟方式,而走進寄希望于政府幫助來解決工程款拖欠的“誤區”,在此,筆者希望建施雙方能更多地運用法律武器保護自身的權益。 
  思考之二  建設單位和施工單位雙方簽訂的還款協議究竟是保護誰? 
  目前,建設單位在不能履行或不能完全履行支付工程款義務的時候,采用和施工單位簽訂還款協議的方法來進一步解決工程欠款。我國《合同法》規定,債務人應當按照合同約定履行付款義務,《民法通則》也做出規定:“暫時無力償還的,經債權人同意或者人民法院裁決,可以由債務人分期償還。雙方當事人可以簽訂分期償還的還款協議!钡泻芏嗳苏J為只要雙方簽訂了還款協議,就意味著施工單位的債權得到實現了,這其實是一種錯誤理解。 
  筆者認為,正是由于考慮到建設單位資金問題的實際情況,法律上允許其應當按期支付的工程款在今后的一段時期內分期支付。但實際上,還款協議是保護了作為債務人的建設單位,使本應該按時支付的價款以合理的理由延期支付。其二即使雙方簽訂了還款協議,債務方還可能以種種理由拒絕或拖延還款,還款協議簽訂和債權的實現并無必然聯系。其三我們在實際清欠工作中,還遇到過“一個還款協議有數個訴”的情況,因為還款協議約定的是一個時間段內數次還款行為,債權人只能對某一個還款期限內債務人履行不能的行為提起訴訟,那么出現一個還款協議需要提起八九次訴訟的情況也屬正常了。 
  鑒于上述原因,筆者認為雖然簽訂還款協議的出發點是好的,但實際上是達到了建設單位以合理的方式拖延了還款期限,長期占用施工單位資金的目的;在債務方不能或不能完全按還款協議履行的情況下,該協議相當于一紙空文。 
  思考之三  究竟如何才能貫徹落實雙方簽訂的還款協議? 
  市建委清理工程款辦公室通過對清欠工作的研究分析、對公證這種法律手段的學習了解,認為可以對建設單位和施工單位簽訂的還款協議進行賦予強制執行效力的公證,通過這種法律手段對還款協議進行監督管理,使還款協議真正得到貫徹落實。為此,市建委也即將公布《關于實施對建設領域還款協議賦予強制執行效力公證的(暫行)辦法》(以下簡稱《辦法》),力圖開辟一條訴訟、仲裁之外的解決拖欠工程款的道路。 
  一、該《辦法》中所說的“賦予還款協議強制執行效力的公證”是指在公證機關對債務人(建設單位)和債權人(施工單位)簽訂的數額明確的還款協議,經過當事人的申請,依法出具公證書,并賦予還款協議強制執行效力的法律活動。依據最高院、司法部《關于公證機關賦予強制執行效力的債權文書執行有關問題的聯合通知》(司發通[2000]107號),當建設單位到期不能或不能完全按照還款協議的約定履行還款義務的,施工單位可以憑賦予強制執行效力的公證書向公證機關申請執行證書,并持執行證書和相關資料無需經過一審或二審,直接向有管轄權的人民法院申請強制執行。應該說這是一種更便捷更有效的保護債權的法律手段。 
  二、目前對推行對還款協議進行強制執行效力公證還存在爭議和分歧。 
  對還款協議進行強制執行效力公證還存在許多不同意見,有觀點認為:根據我國法律對公證的規定,對強制執行的債權文書的公證是采取雙方自愿的原則,而政府要求施工單位和建設單位將還款協議賦予強制執行效力公證有違自愿原則,行政干預之手伸得過長,管得過寬。 
  筆者卻認為,對還款協議進行強制執行效力公證應該說是一種特殊歷史時期的行政應急措施,符合行政合理和行政應急的基本原則。我們必須看到建設領域拖欠工程款已經不單純是企業雙方的經濟行為,由此形成總包方拖欠分包方,分包方拖欠勞務方的層層欠款的黑色鏈條。鏈條所引發的各類矛盾使社會的安定團結受到威脅,這是單憑市場“這只看不見的手”所不能調節的。因此作為該行業的主管部門積極發揮政府的行政管理職能采取要求對還款協議進行強制執行效力的公證的辦法,具有合理性和現實性,其意義是重大的。 
  另外,個別行業已經沖破了阻礙,將公證辦法應用到行業內部。例如銀行已經在行業系統內強制推行對債權文書賦予強制執行效力的公證,有效地保護了自身的合法權益。在此次北京市解決拖欠工程款的工作中,也有個別企業認識到將還款協議賦予強制執行公證的經濟性和便捷性,并嘗試運用公證方式解決拖欠款。將公證方式引入清欠可以使建設單位的還款行為處于公證機關的監督下,約束雙方履行義務,達到真正能落實雙方簽訂的還款協議的目的。 
  思考之四  可以說將還款協議進行賦予強制執行效力公證是解決工程款拖欠問題的新思路 
  從2003年7月起,市建委會同市司法局、市公證處開展調研、討論和培訓,準備將公證方式引入清欠,并且得到市司法局等單位的大力支持。對建施雙方的還款協議進行賦予強制執行效力的公證是在仲裁、訴訟的基礎上開辟的新道路,可更靈活地醫治這個社會頑癥。

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